Een jaar bedelverbod: 73 boetes, maar zijn die wel rechtsgeldig?

Om overlast door bedelaars terug te dringen voerde Leiden eind vorig jaar een bedelverbod in. Bijna een jaar later zijn er in ieder geval 10 officiële waarschuwingen en 73 boetes uitgedeeld. Maar het is nog altijd de vraag of het beboeten van bedelaars juridisch wel mag: “Een algemeen bedelverbod staat op gespannen voet met de rechten van de mens.”

Door: Marciëlle van der Kraan, Rick van Gelder en Elodie Harreman

Sinds de invoering van het bedelverbod is het in het centrum en op zes andere plekken mogelijk om niet alleen ‘hinderlijk of bedreigend’, maar ook bedelen an sich te verbieden. De gemeente heeft hiermee naar eigen zeggen een extra instrument in handen om overlast door bedelaars terug te dringen. Sindsdien zijn er in totaal 10 waarschuwingen en 73 boetes aan bedelaars uitgedeeld. “Je moet bij deze doelgroep duidelijk en consequent optreden. Dan krijgen bedelaars wel een hekel aan je, maar ik zit niet bij de politie om vrienden te maken”, zegt wijkagent Willem van Egmond.

De politie heeft sinds de invoering meer mogelijkheden om op te treden tegen bedelen en richt zich bij de handhaving vooral op de excessen, de mensen die met het bedelen voor overlast zorgen, zegt een woordvoerder. Van Egmond legt dat verder uit vanuit zijn persoonlijke ervaringen als wijkagent. Tegenwoordig werkt hij in De Stevenshof, nadat hij vijftien jaar wijkagent in het centrum van Leiden was. “We zagen bedelaars mensen benaderen van wie zij dachten dat die zwak in zijn schoenen stonden of die de wereld zien als een grote roze wolk. Mensen voelden zich dan overvallen en geïntimideerd”, zegt Van Egmond.

Noodzakelijk
Dat het bedelverbod een jaar geleden werd ingevoerd, is dan ook niet vanzelfsprekend. Het kostte de politie een tien jaar lange lobby bij de gemeente om naar eigen zeggen de overlast van bedelaars te kunnen reguleren. “We kunnen nu eindelijk optreden. Hiervoor hebben we decennia gehad waarin we geen boetes uit mochten delen. Sinds een jaar is het eindelijk in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV, red.) geregeld”, juicht Van Egmond.

Een nodige zaak dus, volgens Van Egmond, want waar de gemeente terughoudend was in het doorvoeren van een algeheel verbod, had de politie op straat dagelijks te maken met het bedelprobleem. Naast de mogelijke overlast vindt de wijkagent het ook zonde van de stad: “Leiden is een heel mooie stad. Ik vind het geen goede boodschap als je eerste indruk bestaat uit bedelaars die op je afkomen voor centen.”

Het bedelverbod is wereldwijd echter niet onomstreden gebleven. Begin dit jaar oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dat een vergelijkbaar verbod in Zwitserland in strijd is met de mensenrechten. “In Genève geldt een algeheel bedelverbod, zoals dat in Leiden ook geldt. In die zin lijken de situaties op elkaar,” aldus Nacha Rakraki, persvoorlichter bij het College voor de Rechten van de Mens. Kritische geluiden klonken al eerder in de media. Toch houdt artikel 2:65 in de Leidse APV, het verbod op bedelen op zich in door de gemeente aangewezen gebieden, nog steeds stand.

‘Minst schadelijk’
Het EHRM oordeelde met het zogenoemde Lactatus-arrest op 19 januari 2021 dat het bedelverbod in strijd is met het recht op eerbiediging van het privéleven – artikel 8 in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Binnen dit recht valt dat mensen zich altijd tot anderen mogen wenden voor hulp in voorziening van hun levensbehoeften. Het Hof geeft hiermee aan dat de menselijke waardigheid wordt aangetast wanneer dit recht met een bedelverbod wordt ingeperkt.

“Een verbod op bedelen is niet alleen iets wat de openbare orde raakt; het raakt mensenrechten,” vertelt Rakraki. Ze legt uit dat zowel het Europees Hof als de Verenigde Naties aangeven dat een verbod op bedelen dan ook gevaarlijk kan zijn. “Je mag mensenrechten wel enigszins inperken, maar je moet altijd voor het beleid kiezen dat het minst schadelijk is; een beleid dat zo min mogelijk de rechten van de mens begrenst.” Met het algehele bedelverbod kiest Leiden in Rakraki’s optiek niet voor de minst schadelijke oplossing.

Wij moeten altijd heel goed omschrijven wat de overlast is. Dat zal wel te maken hebben met de rechtsgeldigheid.

Een algemeen verbod is kwalijk omdat hiermee volgens de persvoorlichter geen rekening gehouden kan worden met de persoonlijke omstandigheden van mensen. Wijkagent Van Egmond vermoedt dat om die reden boetes dan ook niet zomaar aan bedelaars uitgeschreven mogen worden. “Wij moeten altijd heel goed omschrijven wat de overlast is. Dat zal wel te maken hebben met de rechtsgeldigheid. Het verbaast me dat ik altijd moet verduidelijken wat de overlast precies inhoudt. Het is echt maatwerk en je beperkt je tot de mensen die echt vervelend worden en de hele dag overlast veroorzaken.”

Rakraki begrijpt de Leidse wijkagent wel: “Als mensen zich onveilig voelen in Leiden en de openbare orde in de stad wordt verstoord, kan het gerechtvaardigd zijn om een algeheel bedelverbod in bepaalde gebieden in te voeren.” Ze benadrukt echter dat voor een officiële uitspraak over het beleid van de gemeente Leiden een rechter nodig is.

Effectiviteit
Rakraki vraagt zich af: “Wat is de effectiviteit van het beboeten van mensen in zo’n kwetsbare situatie? Deze mensen hebben dat inkomen niet. Mensen worden in hechtenis geplaatst vanwege openstaande boetes, terwijl op voorhand al duidelijk is dat ze deze boetes niet kunnen betalen.” Ze merkt op dat dit systeem een probleem is in Nederland en dat deze manier van beleidsvoering de situatie vaak alleen maar verergert.

Ook de Leidse straatpastor Femke Post zet vraagtekens bij de doeltreffendheid van dit beleid en ziet dat bedelaars door openstaande boetes vaak in een een neerwaartse spiraal belanden. “Het werkt, want mensen bedelen minder. Maar de mensen die het echt nodig hebben, blijven denk ik toch wel bedelen, want wat moet je anders?”

De gemeente lost het probleem alleen voor ons op, en niet voor hen.

“Ik snap het aan de ene kant heel goed. Je wil niet dat bijvoorbeeld toeristen meteen worden aangevallen met de vraag om geld. Maar hiermee lost de gemeente het probleem alleen voor ons op en niet voor hen, want het blijft een feit dat die mensen geld nodig hebben”, stelt Post.

Volgens Van Egmond is het bedelverbod echter wel effectief in Leiden. “Het staat nu bij ons op de briefing en er wordt meer gehandhaafd. Sinds december vorig jaar worden meer boetes uitgedeeld. En ik zie minder bedelaars op de stations”, vertelt Van Egmond. Daarnaast maken boetes deel uit van een groter beleid. “De boetes zijn één onderdeel van de schakel. Je hebt de opvang, de politie en de gemeente en met elkaar proberen we de daklozen een menswaardig bestaan te geven. En mensen verwachten dat je als politieagent optreedt.”

Terugzakken
Dat er meer boetes dan waarschuwingen worden uitgedeeld is volgens Van Egmond in het grotere plaatje dan ook een goede zaak. “Ik ben bijna vijftien jaar wijkagent in het centrum geweest en ik weet dat waarschuwingen bij die doelgroep 0,000% effect hebben. Ze lachen je gewoon uit”, vertelt hij. “Het is natuurlijk een hele taaie strijd, maar in vergelijking met zo’n vijftig jaar geleden hebben we progressie gemaakt.”

Wanneer op basis van de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zal worden besloten dat het bedelverbod moet worden opgeheven, zal dat volgens Van Egmond dan ook nadelige gevolgen hebben. “We kunnen nu eindelijk optreden. Als het niet meer mag, zakken we weer terug en geef je een vrijbrief aan bedelaars.”

Leer van die uitspraak in Zwitserland: een algemeen verbod staat op gespannen voet met de rechten van de mens.

De straatpastor ziet daarentegen liever meer hulp naar de mensen toe. Post probeert zelf dan ook contact te hebben met daklozen en bedelaars, en ze merkt dat dit effect heeft. “Op mijn allereerste werkdag leerde ik een meneer kennen die regelmatig drugs gebruikte, zijn dochter niet mocht zien en in de daklozenopvang zat,” vertelt ze. De afgelopen jaren heeft ze intensief contact met hem gehad. Ze vervolgt trots: “Nu zijn we drie jaar verder en heeft hij een eigen huis, mag hij bijna zijn dochter weer zien en is hij helemaal van de drugs af. Die meneer zal me altijd bijblijven.”

Daarnaast is het voormalige beleid in Leiden, waarin alleen hinderlijk bedelen verboden was, volgens de woordvoerder van het College voor de Rechten van de Mens passender. Ze meent dat het goed af te bakenen is wanneer het om hinderlijk bedelen gaat. In haar ogen is het daarom voor de gemeente van belang om nog eens goed naar het verbod te kijken: “Leer van die uitspraak in Zwitserland: een algemeen verbod staat op gespannen voet met de rechten van de mens.”

De gemeente Leiden laat in een reactie weten op dit moment zelf ook onderzoek te doen naar de rechtsgeldigheid van het Leidse bedelverbod.

Dit artikel is onder begeleiding van de redactie van Sleutelstad geschreven door studenten van de masteropleiding Journalistiek en Nieuwe media van de Universiteit Leiden. De studenten kregen voor dit onderzoek een bijdrage van het Leids Mediafonds en het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten.

Leiden Maatschappij Bedelverbod JNM 2021